Breve avaliação da Lei de Bases da Habitação

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Em Março de 2019, antes da aprovação da Lei de bases da Habitação, a Habita! analisou as propostas políticas em discussão (do PS, PCP e BE) segundo os pontos que consideramos serem fundamentais para efectivamente garantir o Direito à Habitação. Clica aqui para aceder ao nosso artigo.

Quatro décadas após a inscrição do direito à habitação no artigo 65º da Constituição Democrática do Estado Português de 1976, Portugal ainda não dispunha de uma lei que operacionalizasse esse mesmo direito. No meio de uma crise habitacional que atravessa a maioria dos sectores da sociedade, e face à repolitização deste domínio^[1]A visita de 2016 e o relatório de 2017 da Relatora Especial da ONU para o Direito a uma Habitação Condigna (ver Fahra, 2017) também desempenharam um papel importante., a Assembleia da República lançou, em 2017, um processo que culminou com a recente aprovação da Lei de Bases da Habitação (Lei 83/2019, de 3 de Setembro; daqui em diante designada por Lei)^[2]Note-se que a versão em inglês disponível no website do Parlamento Português (disponível neste link e usada como referência para o presente texto), traduz literalmente, e de forma enganosa, a Lei de Bases para ‘Lei Básica’ (leis básicas têm poder constitucional, e este não é o caso aqui.

O que se segue é uma avaliação do texto da Lei, numa perspectiva mais ampla, fazendo um balanço dos trabalhos académicos recentes sobre as condições e a política de habitação portuguesa^[3]Em particular: o relatório de Leilani Fahra (2017) e um comentário crítico recente (Morais et al., 2018); alguns ensaios curtos incluídos num volume especial de Cidades: Comunidades e Territórios (Allegra e Tulumello, 2019; Allegra e Colombo, 2019; Tulumello, 2019); e um livro recente sobre a financeirização da habitação (Santos, 2019). e da experiência da Habita no apoio às lutas pelo direito à habitação. Em síntese, apesar de constituir um importante passo em frente na construção de uma política e de um quadro jurídico nacionais, a Lei não constitui um quadro robusto que possa ser mobilizado concretamente na defesa do direito à habitação – sendo as componentes mais fracas as disposições sobre a protecção jurídica do direito à habitação e sobre as protecções no contexto do despejo.

Política de habitação: um importante passo em frente

A Lei tem o objetivo ambicioso de fornecer a política e os instrumentos legais para garantir o direito à habitação. Além da importância simbólica da sua aprovação, a Lei mostra uma série de características positivas, especialmente no que diz respeito ao papel positivo do Estado como promotor do direito à habitação através de políticas de habitação: a habitação é considerada na intersecção de diversas áreas de ação pública, desde a provisão direta (e obras públicas), à política e planeamento urbano; e o direito à habitação está interligado com o direito ao habitat, ou seja, aos serviços, instalações e transporte – a seção sobre o direito ao habitat (§14-15) está entre as mais simples na afirmação das obrigações do Estado em atender às necessidades urbanas básicas. A introdução de programas nacionais e locais de habitação (§17) é uma disposição crucial para a operacionalização da ação estatal neste campo.

Lacunas na defesa do direito à habitação:

A Lei, no entanto, fica aquém das disposições legais que poderiam ter protegido proativa e reativamente o direito à habitação. Em geral, a maioria das seções do texto é enquadrada por uma linguagem que deixa amplo espaço para interpretação e discricionariedade: por exemplo, o estado “incentiva”, as disposições são aplicadas “sempre que possível”, e expressões similares. A este respeito, é importante lembrar que as leis de bases portuguesas visam, acima de tudo, estabelecer as orientações gerais da acção legislativa e executiva, devendo ser complementadas por regulamentos específicos e legislação complementar – neste caso, a ser elaborada no prazo de 9 meses a contar da publicação (§68).
Ainda assim, é da nossa opinião que a Lei poderia ter sido mais direta e inequívoca numa série de provisões. Este é particularmente o caso dos artigos relativos à protecção jurídica e à protecção dos despejos:

• O crucial artigo 60º, que trata da proteção jurídica dos direitos e interesses habitacionais, estabelece os direitos de defesa dos direitos subjetivos e da ação pública (§ 60.2.a), mas não esclarece como esses direitos devem ser defendidos. Os cidadãos, por exemplo, têm o direito ‘a requerer a cessação imediata de uma situação de violação grosseira do direito à habitação’ (§60.2.b): aqui, a introdução do adjetivo ‘grosseiro’ deixa ampla margem para interpretação. Pelo contrário, o direito a “promover a prevenção, a cessação e a reparação de violações de bens e valores habitacionais” deve ser promovido “pela forma mais célere possível” (§60.2.c) – isto é, a lei permanece em linha com uma interpretação de longa data do direito à propriedade como um direito superior ao direito à habitação. Nos casos em que o direito à habitação é prejudicado pela acção ou inacção da administração pública, a Lei estabelece que “pode ser apresentada queixa junto do Provedor de Justiça.” (§60.4), uma instituição que, em Portugal, carece de poder executivo.
• O artigo 13º sobre a protecção contra o despejo não traz avanços concretos à legislação em vigor. Em caso de despejos de propriedade privada, a única protecção prevista é que os despejos não podem ser efectuados durante a noite (§13.3) salvo emergências – podem, por exemplo, ser efectuados durante o Inverno. O Estado deve prever a existência de ‘serviços públicos de apoio e acompanhamento para indivíduos ou famílias vulneráveis’ (§13.6.e): tais serviços já existem, mas são sistematicamente insuficientes, e fornecem apoio a muito curto prazo. De fato, no caso de uma ação recente promovida pela Habita, uma alta autoridade dentro do governo nacional declarou explicitamente aos membros da Habita que não existem mecanismos de emergência para proteger pessoas e famílias despejadas do mercado privado. Uma disposição importante torna impossível o despejo de indivíduos e famílias vulneráveis pela administração pública sem alternativa habitacional (§13.7) – sendo esta provavelmente uma resposta à prática de longa data de algumas administrações locais de limpar assentamentos informais sem fornecer qualquer solução. No entanto, a proteção não se aplica às habitações públicas ocupadas, mesmo nos casos em que foram ocupados por verdadeira necessidade.

Assim, nesta fase, por um lado, a lei dificilmente pode ser eficazmente mobilizada em processos judiciais para defender o direito à habitação de indivíduos, famílias ou grupos. Por outro lado, as disposições relativas à protecção das famílias vulneráveis só se tornariam efectivas com uma reforma significativa e reinvestimento nos serviços sociais – considerando o estado concreto desses serviços, parece ser urgentemente necessária uma protecção mais forte contra o despejo. Em todo o caso, é importante recordar que uma avaliação completa e final só será possível após a aprovação da legislação complementar.

Disposições adicionais:

Um dos aspectos positivos da lei é que ela é abrangente e inclui disposições sobre praticamente todos os aspectos da habitação, política de habitação e direito habitacional – mas, mais uma vez, nem sempre são tão simples e eficazes quanto poderiam ter sido.

• Entre as evidências (incluindo aquelas coletadas em Fahra, 2017) de que a atual crise habitacional está ligada ao investimento estrangeiro e à especulação financeira, Habita e outros atores nacionais têm defendido uma regulação robusta do mercado imobiliário. A Lei fica definitivamente aquém da criação de um quadro para tal regulação, pois o artigo relevante (§33) não introduz mecanismos regulatórios, mas baseia-se excessivamente na produção e divulgação de dados atualizados sobre o mercado imobiliário – com base na ideia de que isso, por si só, contribuiria para conter a especulação. Faz-se referência a instrumentos para atrair investimentos estrangeiros: por exemplo, a Lei afirma que o Visto Dourado [‘Visto Gold’] e os incentivos fiscais para residentes estrangeiros, apontados entre as causas da atual crise habitacional nacional, devem ser compatíveis com a política habitacional nacional (§33.5) – mas, é da nossa opinião, que esses esquemas só favorecem a especulação e devem ser simplesmente abolidos. O único fator significativo de regulamentação é delegado à política de uso do solo (§34), que é responsável por prevenir a especulação e contribuir para aumentar a oferta de habitação. Esta última disposição assenta numa ideia de longa data sobre a possibilidade de reduzir os preços da habitação através do aumento da oferta – uma ideia que é dificilmente compatível com a escassa elasticidade do mercado imobiliário e com o seu papel crescente como activo de alavancagem financeira. Outra referência genérica à necessidade de “instrumentos adequados” para a regulamentação é feita no artigo sobre o arrendamento habitacional (§40).
• Uma disposição importante (§36.4) estabelece que as obras de reabilitação do edificado devem obedecer aos regulamentos sobre eficiência energética, vulnerabilidade sísmica e acessibilidade, princípio que havia sido revertido pelos regulamentos aprovados durante o resgate externo [‘troika’] em nome do relançamento do setor da construção – será importante monitorar a reforma efetiva desses regulamentos no futuro próximo.
• A proibição do assédio no contexto do arrendamento, já objeto de legislação específica, é reforçado pela sua inclusão na Lei (§44.2).
• As associações e organizações de moradores estão incluídas entre os atores em várias disposições, reforçando o poder jurídico de uma importante dimensão do ativismo cívico português no domínio da habitação.
• Sendo a habitação devoluta uma causa de longa data de distorção do sistema nacional de habitação, uma disposição importante estabelece que a política fiscal da habitação deve penalizar fiscalmente a habitação devoluta (§29.1.f). No entanto, não foram consideradas quaisquer disposições sobre a expropriação de habitação vazia de longa duração.
• Com relação aos casos de incumprimento hipotecário, a Lei dispõe que “é admitida a dação em cumprimento da dívida, extinguindo as obrigações do devedor independentemente do valor atribuído ao imóvel para esse efeito” (§ 47.3): entretanto, isso não é obrigatório e só se aplica nos casos em que estabelecido contratualmente.
• Afirma-se o direito de preferência aos residentes e à administração pública, mas não se incluem disposições para limitar o custo de aquisição – o que muitas vezes é proibitivo para os residentes e as autoridades locais.
• Os seguros de renda estão incluídos entre os instrumentos para promover estabilidade e confiança no mercado de arrendamento (§44.1.a). No entanto, face às taxas extremamente baixas de incumprimento no arrendamento, não está claro qual é o objetivo desta disposição a não ser a criação de novos mercados financeiros na área da habitação.

Elaborado por Simone Tulumello (Universidade de Lisboa, Instituto de Ciências Sociais) e pela associação Habita (www.habita.info/), a pedido de Gunnar Theissen (Gabinete do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos) // 14 de Outubro de 2019

Referências:

Allegra M., Colombo A. (2019), A governança das políticas de habitação: (co)produção do conhecimento e capacitação institucional, Cidades: Comunidades e Territórios, 38: 8-13.

Allegra M., Tulumello S. (2019), O estado da habitação: introdução ao dossier, Cidades: Comunidades e Territórios, 38, iii-ix.

Fahra L. (2017), Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination in this context Mission to Portugal, 2017. Available at http://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?si=A/HRC/34/51/Add.2.

Morais L., Silva R., Mendes L. (2018), Direito à Habitação em Portugal: Comentário crítico ao relatório apresentado às Nações Unidas 2017, Revista Movimentos Sociais e Dinâmicas Espaciais, 7(1): 229-243.

Santos A.C. (ed.) (2019), A nova questão da habitação em Portugal: uma abordagem de economia política. Coimbra: Almedina.

Tulumello S. (2019), O Estado e a habitação: regulação, financiamento e planeamento, Cidades: Comunidades e Territórios, 38: 1-7.